中南空管局与华北空管局开展业务交流

事实上，人格权法涉及的范围十分宽泛，远远超出了侵权法的涵盖范围，无论是人格权的内涵，还是人格权的行使、利用、限制等一系列问题，都远远超出了侵权法规则的涵盖范围。

[42]在过去的两年中，上海有300多名法官、北京有500多法官离职，江苏法院在2014年有200多位法官离职，有些没有离职的，也竭力通过晋升、转岗而离开审判一线。其次，如前所述，立案登记制本应在人财物省直统管改革完成、审判权获得相对独立地位之后实施，否则骤增的行政诉讼将导致法院同地方政府要么变得对立，要么迫使法院策略性地回避问题。

[22]参见赵树凯：《基层政府：体制性冲突与治理危机》，载《人民论坛》2014年第5期。由于地方滥用权力衍生的政治风险最终要由中央承担，央地之间的博弈也就不足为奇了：地方政府通过农业税搭车收费，中央最终废除了农业税。但是，以人民代表大会制度为中心的地方政治机制堵塞，在规范政府权力上无能为力，同时法院也因受困于地方保护主义，难以通过司法审查修正官民关系。员额制改革也将因为大幅减少法官数量而加重法院的案件负担。这一目标引领我们将目前的矛盾回应型司法改革转到规则确认型司法改革的方向上来。

[40]矛盾会更多体现于基层法院，因为人民法院《四五改革纲要》要求进一步改革民商事案件级别管辖制度，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放至基层人民法院，辅之以加强人民法庭和诉讼服务中心建设，强化基层人民法院化解矛盾的职能。[42]参见陈海光：《法官应当勤勉敬业》，载《人民法院报》2016年5月7日第2版。根据德国《基本法》第19条第4款之规定，其权利受到公权力侵害者，得通过法律途径救济之。

对于行政内部决定，利害关系人不仅不能单独针对该决定提起撤销之诉，也不能针对作出内部决定的行政机关提起义务之诉。1984年，黑森州大区社会法院在著名的弗兰克指令案(Franke-Erla#223;)[13]中就明确采取了主观目的标准。由于法规范分析标准强调根据相关行政法律规范，行政内部指令具有替代最终行政行为的法律效果，因此该标准也可以称之为最终法律效果标准，即行政内部指令必须已经具有了最终效力，下级行政机关已经无需再作出任何其他的行政行为，而且该最终效力必须是为法律规范所认可的，而不能仅仅是上级行政机关自己的主观意思表示。1961年,吕勒堡行政法院在一起律师维权案中就认定上级行政机关的指令具有外部效力。

二、多阶段程序中的阶段性决定 在多阶段行政程序（mehr gestufte Verfahren）中往往存在需要其他行政机关出具意见的情况，这些意见可能是上级行政机关的批准，可能是其他平级行政机关的前置审查，也可能是其他行政机关就案件的事实或者法律问题出具的意见、证明，等等。（一）客观效果标准 在行政法院早期的个别案件中，法院曾经认为行政内部指令是否具有外部效力，主要应当考察该指令客观上是否已经具有影响外部利害关系人权利义务关系的效果，而不问上级行政机关在作出指令时是否具有将其效力外部化的主观意思表示。

州内政部长在将该意见回复投诉人的同时，也书面送达给了驾驶协会，并明确要求该驾驶协会取消对原告经营的训练场的指定，后驾驶协会将内政部长的意见转送给了原告。斯图加特行政法院基于事实上的对外影响标准，认定上级机关的内部指令已经客观上产生了对外影响，可以直接作为诉讼标的。[40]正因如此，尽管行政程序性权利的内涵日益增加，但《行政法院法》第44a条仍然明确将程序行为排除于诉讼标的的范围之外。这里所指的救济可能性，包含两层含义:一是当事人仍然具有针对最终处理决定提起诉讼的机会，二是在针对最终处理决定提起的诉讼中，仍然可以对程序活动的合法性一并进行审查。

这与我国司法解释中关于程序行为不可诉的规定路径有较明显的差别。但劳动部的信件显然远不足以对罢工参加者产生直接的法律后果。（二）阶段性决定作出机关的诉讼地位 阶段性决定往往对最终决定的合法性具有至关重要的作用，因此，虽然阶段性决定本身不能单独作为诉讼标的，但并不意味着其合法性就能排除于司法审查范围。（二）主观目的标准 在否定客观效果标准的基础上，一些学者提出了主观目的标准，即判断行政内部指令是否具有对外法律效力的关键，在于上级行政机关作出该指令时，是否主观上即具有将该指令的法律拘束力直接外部化的意思表示，即所谓外部指向性（Gerichtetsein）。

[3] 行政内部指令不构成行政行为的直接法理依据，在于具有直接的对外法律拘束力是行政行为的基本构成要件。这些多阶段行政程序中的阶段行为通常被认为只是行政内部决定，不具有对外的法律效力，从而不构成行政行为。

第二个问题通常涉及到所谓特别法律关系问题，本文在此不作讨论。更重要的原因其实是法院对干预行政权的内部运行需要保持必要的克制，正如黑森州大区社会法院在弗兰克指令案中指出的，行政内部指令对于上级行政机关确保上下机关行政执法标准的统一性具有重要作用。

[28]德国学界对具有独立可执行性的程序行为的理解，基本上与我国行政强制措施较为接近。该案中，联邦劳动部部长以信件的形式命令下级机关，对于当时参与罢工的劳动者提出失业者救助等请求应当不予支持。如果上级行政机关已经以行政内部指令的方式替代下级行政机关作出最终行为，即所谓自行介入(Selbsteintritt)，而根据相关行政法律规范，上级行政机关自行介入所作出之行为依法能够具有替代下级机关最终行政行为的法律效力时，该行政内部指令才能构成行政行为。比如行政机关要求进入当事人的场所进行检查，或者要求当事人提交相关文件，对当事人进行具有强制力的传唤，或者对当事人进行身体检查，等等。第一种例外是具有独立可执行性的程序行为，一般是指可以独立于最终行政行为，对行政程序的当事人施加一定的作为或者不作为义务，且行政机关有权强制实施。[25]在1986年的一起建筑许可案中[26]，法院也继续强调了在审查最终决定的合法性时，必须一并审查阶段性决定。

（三）具体适用规则 1.适用于所有的诉讼类型。因此所谓程序行为不可诉，只是在行政程序的进行过程中限制当事人单独针对程序行为提起诉讼。

而按照德国法院在放弃国籍案以及高速公路建设许可案中体现的审判思路，原告也不能单独针对阶段性决定提起义务之诉，而仍然应当以作出最终决定的机关为被告，并将阶段性决定的作出机关列为诉讼参加人而非共同被告。因此晚近又有学者提出了法规范分析标准。

差别主要表现在两个方面： 第一，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第4条规定，行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。这些问题的讨论很大程度上取决于立法机关以及司法机关对司法权定位的理解。

客观效果标准并没有成为法院裁判的主流标准，甚至是被学术界最早否定的一种标准。比如在一起食品安全确认案中，[15]联邦内政部长以信件的方式回复某食品的生产商，告知其生产的食品不符合食品安全要求，并同时将该意见抄送给了负责食品注册的下级审批机关。按照德国法院比较通行的观点，如果阶段性决定是由其他行政机关作出的，在审查最终决定时需要一并审查阶段性决定合法性的，法院应当通知作出阶段性决定的行政机关作为必要的诉讼参加人参加诉讼。比如在一起要求道路监管部门同意建筑监管部门核发一个高速公路附近的建设许可案件中法院就指出，[22]义务之诉的标的应当是要求被告作出一个行政行为。

在该案中法院认为，由于法律明确规定作出这样的建筑许可必须要有基层政府的同意。该范围内其他训练场的经营者对此指定行为不服，向州内政部长投诉。

所谓行政内部指令不构成行政行为，并不是认为这种指令没有任何拘束力。法院认定该指令已经具有直接对外法律效力，而作出上述认定的核心理由则是因为劳动部自己主动将该指令的内容通过新闻媒体、电台、电视台等媒介向公众发布，而参与罢工的劳动者当然就是公众的一部分，因此可以认为该指令也已经送达给了案件的利害关系人。

或者追加利害关系人的决定。由于原告是兵役适龄人员，因此按照相关法律的规定，需要国防部出具证明，证明其放弃国籍不会对德国的国家利益造成损害。

德国联邦行政学院教授贝施勒在弗兰克指令案判决之后立即撰文提出了猛烈的批评[14]，认为该判决的理由明显不能成立。关于中间程序行为的可诉性，德国《行政法院法》第44a条有明确的规定，针对行政机关程序活动的权利救济手段，只能与针对实体决定的权利救济手段同时提出。第二种例外是针对非行政程序参加人的程序行为，包括拒绝第三人参加行政程序，同时也包括其他程序的参与人，如行政机关拒绝当事人的委托代理人参与行政程序，拒绝证人或者专家参与行政程序并陈述意见等，均可构成针对非行政程序参加人的程序行为。法院认为，如果内政部长的意见只是重申和阐明州内政部相关规定的要求和精神，则属于行政内部指令，但本案中其意见已经涉及对一个具体案件提出明确的处理意见，该行政内部指令已经具体化，故已经属于行政行为。

（一）程序行为的内涵和性质 所谓程序行为，是指行政程序开始之后，结束之前行政机关的程序行为。该规定为了全面审查行政行为的合法性，特别是实现行政争议的实质解决，将上级行政机关的批准行为纳入到了法院的审查范围。

这里需要强调的是，必须是上级行政机关自己主动的意思表示，如果不是上级行政机关对外送达或者发布，而只是客观上为利害关系人或者公众所获知，不足以构成外部化的事由。[29]但需要注意的是，虽然针对非行政程序参加人的程序行为可以单独构成诉讼的标的，但是能够提起诉讼的原告，仅限于非行政程序参加人本人。

摘要:  德国行政诉讼中对于内部行为的审查标准，采取所谓主观目的或者法规范目的标准，而不以内部行为是否对外客观产生影响为标准。[24]这一判断标准即使对于国内的学者和法官应当也并不陌生，比如在城市房屋拆迁时代，为拆迁许可证而核发的各个前置审批文件，也都具有独立的对外法律效力，从而可以单独成为行政诉讼的标的。